关于韶关市实施一村（社区）一法律顾问工作情况的视察报告

根据《中共政协广东省委员会党组2016年工作要点》，2016年9月7日至9日，省政协组织以省政协常委、社法委副主任陈华杰为团长的视察团，就“韶关市实施一村（社区）一法律顾问工作情况”进行了专题视察。视察团听取了韶关市政府的相关情况汇报，与市、县、镇三级党政领导、有关部门负责人、基层司法所所长、律师代表、村（社区）干部群众进行了座谈交流，实地视察了南雄市黄坑镇小陂村、主田镇主田村、浈江区田螺冲办事处大塘社区、乐园镇锦园社区等4个村（社区）。现将有关情况报告如下。

一、韶关市开展一村（社区）一法律顾问工作基本情况

韶关市早在2008年，就推行“一镇一法律顾问”制度；2012年，根据省司法厅“律师进村居活动”的统一部署，韶关市将“一镇一法律顾问”工作继续向村(社区)延伸；2015年一季度，韶关市实现了一村(社区)一法律顾问工作在1454个村（社区）的全覆盖，在加强工作监督指导、合理配置律师资源、提升律师服务质量、加大工作宣传推广等方面做了大量工作，法治惠民初见成效。截至2016年6月，韶关市村(社区)法律顾问累计提供法律服务32625件次，其中提供法律咨询20036人次，开展法治宣传6429场次，出具法律意见书581份，参与人民调解859件，处理群体性、敏感性案件12宗，办理法律援助323件，提供其他法律服务2978件。

（一）韶关市委市政府高度重视，有序推进，工作成效显著。一是2014年7月，市委、市政府确定在乐昌、仁化两地开展试点。2015年1月，出台了《韶关市全面推进一村(社区)一法律顾问工作方案》，3月底，实现全覆盖。市县两级分担配套资金，加大财政保障力度。2016年8月，建立了一村（社区）一法律顾问工作联席会议制度，凝聚各职能部门的力量，齐抓共管，形成工作合力。二是正视短板，引入资源，完善对口支援机制。韶关市是经济欠发达地区，常住人口29315万，下辖10个县（市、区），109个镇（街），1454个村（社区），本市仅有社会律师242人，且77%集中在韶关市区。平均每个律师要挂6个村（社区），服务12万多人，本地律师严重不足。韶关市在科学统筹、合理安排使用本地律师的同时，主动从东莞引进148名律师（韶关籍为主）对口援助南雄、乐昌、翁源、新丰。建立了对口支援工作联席会议制度，每半年召开一次会议，及时发现并解决了一批工作中遇到的困难和问题。加强律师培训，组织韶关市党政机关负责人、本地经验丰富律师，对东莞选派律师开展本地常用法规政策、社情民意及相关法律业务培训。三是严格检查考核制度，建立对口支援工作专档，不定期进行检查督导。加强服务保障，南雄、乐昌、翁源、新丰四县（市）分别制定工作方案，督促镇（街）司法所落实摸清当地社情民意、为律师提供办公、吃住行保障等服务工作，为开展村（社区）法律顾问工作创造条件。

（二）因地制宜，确保律师履职顺畅、发挥作用。韶关位于粤北山区，地形复杂，从韶关市区到最远的新丰县，实际路程2878公里，坐车要走3个小时。为此，韶关市因地制宜采取有效方法，提高服务成效。一是“抱团服务”。即由服务于同一镇（街）的顾问律师组成团队，共同协作履行职责。如对口支援南雄市黄坑镇的3名东莞律师，1名律师在镇里挂牌值班，现场接受法律咨询；1名律师在各个村(社区)之间巡查，排查矛盾纠纷；1名律师根据汇总出来的疑难纠纷或历史积案，有针对性地入户调查。最后，3名律师汇总、交流，分析案件，制定解决方案，共同排解矛盾纠纷。二是普遍教育、重点调解、随时咨询、引导诉讼相结合。对广大干部群众和在校学生，采取讲座和以案说法方式普遍教育，力求广泛覆盖。对于农村的疑难矛盾纠纷和信访积案采取重点调解或法律咨询，如浈江区犁市镇石下村委会因征地补偿款分配引发多起家庭纠纷，顾问律师多次进村，举办专题法律咨询活动，为百余名群众解答相关法律问题，会同镇村干部现场调解，以“背对背”方式讲法释理，起到“调解一案，教育一片”的作用。对有法治需求的干部群众，通过手机或约谈等多种方式，方便群众随时咨询；对难以调解的案件，引导当事人走法律途径，纠正以往“信访不信法”的观念。三是借助新媒体拓展服务空间。针对农村青壮年大都外出务工的实际，以镇（街）为单位建立法律顾问微信普法服务群，每天由1名律师值班，随时提供普法知识发布和在线解答服务。

（三）坚持问题导向，务求工作落到实处。韶关市探索建立了“三个规范”措施，确保律师能进得了村、融得进去、干得起来。一是规范法律顾问工作制度。要求各地及时签订合同，把服务关系建起来；挂好律师公示牌，让惠民消息传开来；设置律师办公桌，把设施弄好来；放好律师名牌，方便群众记起来；律师一月一进村，把工作干起来；律师一季一讲堂，把信仰树起来；填好台账，把档案立起来；为法律顾问统一印制便民服务卡，确保民众知晓度，把效果显出来。二是规范司法行政部门的服务内容。要求各级司法行政部门主动沟通协调，承诺进村律师“帮忙不添乱”，打消镇村两级部分干部的顾虑；确保律师与镇（街）、村（居）两委干部对接顺畅，主动协助律师解决遇到的阻力和其他困难，为他们争取权益，如浈江区政府出台了《浈江区人民调解“以案定补、以奖代补”实施办法》，对村（社区）法律顾问参与人民调解工作给予补贴和奖励。三是规范镇村两级干部的工作保障，搭建律师履职平台。首先，村（居）两委干部提前与法律顾问沟通，商定每月的进村服务时间并向群众公布。其次，由镇（街）司法所在每月律师进村之前向村（居）委收集问题或矛盾纠纷，“重点村”和“麻烦事”由镇综治办负责收集、梳理，法律顾问提前制定方案，有针对性地开展服务。最后，每次法律顾问进村服务都有一名工作人员陪同，做好服务引导。四是规范律师履职行为与服务角色，框定律师服务规则。划定律师履职定位的两条红线，即：帮忙不添乱，引导群众通过法律途径表达诉求，尤其不能在信访事项等纠纷中激化矛盾；谋事不断事，仅从专业角度提供合理合法建议，不直接参与基层治理决策。设定顾问律师“五员（办案员、调解员、信息员、宣传员、参谋员）”一体的服务角色，即：做献力基层依法治理的参谋员，为村（社区）重大经济、民生、选举和社会管理方面的决策提供法律意见；做国家政策法规的特派员，为群众提供法律咨询和法律援助，如曲仁棚户区改造、签约入住等引发了诸多法律问题，顾问律师肖明率全所律师多次入社区，举办法治讲座，有针对性地讲解如何成立业主委员会、业委会职权、小区物业管理等法律问题，在各签约入住现场举办法律专场咨询会，解答群众法律咨询，为棚户区改造的顺利进行提供了有力法律保障；做普及基层法律知识的宣传员，开展法治宣传活动。

（四）狠抓宣传，提升公众知晓度、参与度。一是拓宽渠道丰富载体，扩大宣传覆盖面。在1454个村(社区)显眼位置都设置了村（社区）法律顾问公示牌，标明服务内容和律师信息。一村（社区）一法律顾问工作信息及动态多次在《人民日报》、《韶关日报》、《民主与法治》等报刊杂志和人民网、新浪网上发表。翁源县、新丰县在主要交通干道设置了一村(社区)一法律顾问工作大型广告牌。南雄市在全市所有镇、村(社区)都设置一村(社区)一法律顾问工作宣传栏，每季度在电视台报道顾问律师典型案例和先进方法。有些村（社区）法律顾问还自费印制带有一村（社区）一法律顾问工作宣传内容的扑克牌、草帽、环保袋等走村串户进行派发。二是明确对象同步宣传，强化宣传实效性。除对群众进行重点宣传外，还向“四套班子”宣传，争取领导重视和支持，减少阻力，凝聚合力，形成全市上下同心同德推进的工作局面；向基层干部宣传，重点做好镇村两级和司法所干部的培训和动员，赢得他们对这项工作的全力支持与主动配合；向律师宣传，激发一村（社区）一法律顾问工作“主力军”的主观能动性，使村（社区）法律顾问工作得到不断地提高与延伸。

二、存在的困难与问题

韶关市在推进一村（社区）一法律顾问工作中做了大量的工作，但在工作推进过程中，还遇到一些实际困难和问题，这些问题，在全省范围内还具有一定的普遍性。

（一）思想认识和工作保障还不够到位。在认识上，省两办文件规定的时间是到2017年，部分干部对省里是否会继续投入、持续推动这项工作心存疑虑，持等待观望态度。在工作保障上，作为这项工作最具体的组织实施者，各县(市、区)司法局公律股只有1至2名工作人员。作为村（社区）法律顾问开展工作的主要协助者，各基层司法所人力严重不足，截止2016年6月底，韶关市109个司法所，245个编制，在编207人，缺编38人，有无人所1家、1人所24家、2人所62家。而司法所除了要承担社区矫正、人民调解、法治宣传等司法行政业务外，还要完成镇（街）安排的其他大量工作（如综治维稳中心的日常工作就主要靠司法所的工作人员），因此顾问律师进村时，有时连个带路的人都派不出来。此外，县(市、区)司法局没有专项工作经费，制作公示牌、开展宣传工作和培训顾问律师都是挤占其他工作经费；基层司法所工作人员配合顾问律师进村（社区），交通费、餐费等都是自掏腰包，一定程度上影响了工作积极性。

（二）顾问律师的作用有待进一步发挥。一是服务律师的“本地化”不足。一方面，对口支援律师由于路途远、成本高、语言不通等问题，到场服务时间保障不了，导致有些服务如调解、普法效果大打折扣；通过电话提供远程服务，又无法使民众清楚描述事情的经过和表达诉求，使得村（社区）干部群众满意度低下。同时因为山路多，路况不好，存在安全隐患。东莞对口支援韶关的律师，已经从2015年开始时的148人，下降到目前的139人，并有进一步下降的趋势。另一方面，韶关市的62名公职律师和法律援助律师却因为严禁从事有偿法律服务而“闲置”。二是经费保障机制有待健全。韶关市基层村（社区）近30%的信访问题都涉及“官民”纠纷。然而一村（社区）一法律顾问工作本质上是政府通过向律师事务所购买法律服务，向基层组织和群众提供的一种公共服务。这样一种准“雇佣关系”，尤其是在韶关市县（市、区）承担了40%费用的情况下，客观上决定了顾问律师在处理基层“官民”矛盾时地位尴尬，很难有所作为。顾问律师所提供的法治宣传、调解等服务是完全免费的，每年的工作补贴是相对固定的，在“以案定补”、“以奖定补”没有实行的地区，个别律师为了实现自身利益最大化，甚至会鼓动村（居）民通过诉讼维权以增加收入。三是律师资质和职业操守的差异，也使得不同的村（社区）所享有的法律服务质量参差不齐。目前涉及农村法律问题的培训水平较低，教材内容粗糙，远远满足不了需要，是顾问律师遇到问题得不到及时、正确的指导。

（三）现有的管理、评估方式方法还不尽科学。韶关作为欠发达地区，法律服务需求不足。有的偏远山村，不到千人，居住分散，青壮年都出去打工，律师去后无事可干，特别是组织村民上法治课难度较大。省两办文件是要求一年去16次，其中12次要求每次8小时，有顾问律师戏称“比去岳母家还要勤”，如果硬按规定执行，很容易导致走形式，甚至弄虚作假。在补贴发放上，无论距离长远、工作难度大小、工作量多少，统一按1万元标准发放补贴，对一些路途远、时间长、工作量大的律师，尤其是对口支援的律师很不公平。发放方式五花八门，不仅县（市、区）之间不统一，甚至是同一县（市、区）的镇（街）之间都不一样，除个别地方直接发放给律师不用交税外，大部分地方的补贴都是发到律所，还需要扣除增值税和所得税。

三、进一步提升一村（社区）一法律顾问工作水平的建议

一村（社区）一法律顾问工作是一项系统性的惠民工程，是有效解决基层普遍存在的普法难、依法治理难、群众依法维权难“三难”问题的重要载体，不是某个单位、某个地方单枪匹马、一招一式、一朝一夕可以完成的，需要全省上下的协调联动，社会各界的齐心合力，持之以恒，久久为功，才能把这项工作抓好、抓实、抓出成效，真正成为“民心工程”而不是“面子工程”。为此提出如下建议：

（一）完善工作机制，提升工作保障力度。一是争取省委省政府两办再出台一个进一步推动一村（社区）一法律顾问工作的指导性文件，对这项工作作出中长期规划，打消基层疑虑，坚定信心，明确工作目标任务。以问题为导向，在总结各地好的经验做法的基础上，加强统筹安排、细化分类指导、完善工作机制、落实工作责任，着力解决律师资源配置、经费保障等突出问题。二是在每年预算或财政转移支付、对口专项资金中为各级司法行政部门、村（社区）两委列入一定数量的工作经费，并对开展一村（社区）一法律顾问工作所需基本工作设备配备、信息管理系统建设、宣传推广等经费进行统筹，予以保障。积极发动社会各界，为顾问律师开展普法宣传、举办法治讲座等活动筹集资金、提供便利。三是省里统一规范律师补贴支付方式，参照法律援助办案补 助发放方式，由财政部门根据司法行政部门书面意见直接将补贴发到律师个人，解决税费问题。四是建立健全工作联动机制，在顾问律师解决法律问题的同时，相关部门能及时跟进，帮助村（居）民解决涉及的就业、就学、就医、养老等实际生活困难，让群众逐步形成对顾问律师、对法律的信任和依赖。

（二）联系工作实际，促进工作资源分配合理化。一是加强宏观政策层面的倾斜力度，积极做好粤东西北地区法律职业人才的培养、引进、储备和选拔工作。欠发达地区可探索组织发动公职律师事务所律师和法律援助律师参与一村（社区）一法律顾问工作的可行性，解决法律服务的本土性问题。广泛动员和引导其他具有法律专业知识的社会人士参与基层公共法律服务，注重发挥社会团体、社会组织的作用，整合普法志愿者、法律援助志愿者和大学生志愿者等群体的力量，实现基层公共法律服务内容的多样化和服务主体的多元化。二是对于欠发达地区，适当加大补助金额，并改变补助分担比例，省、市、县三级比例建议为6∶3∶1，甚至可考虑县一级财政不再分担。将补贴分为工作补贴和交通补贴，并根据路程远近确定交通补贴金额，尽量使补贴金额与律师付出成正比。三是在调查研究和实践探索的基础上，进一步明晰“基本公共法律服务”和“非基本公共法律服务”的范围。加强规范化建设，制定相应的服务规范、质量标准和指标体系，对成功调解重大矛盾纠纷和信访积案的给予办案补贴，对成绩突出的给予记功奖励。

（三）实施精细化管理，推动工作服务内容优质化。一是建立村（社区）法律顾问助理制度，通过政府购买的方式，购买社区网格员或者村两委干部的服务，为顾问律师担任助理，提供情况摸查、掌握需求、联系村（社区）两委等辅助性工作，解决律师一个月只来一次、工作难以深入以及司法所人力不足等问题，提高法律服务的针对性。二是省市律协成立一村（社区）一法律顾问工作业务指导小组或工作委员会，研究农村工作的法律、法规及政策，编写业务指引、普法课件和典型案例，指导本地区顾问律师开展农村法律顾问工作。定期举办各种层次的课程培训，就农村纠纷特点及处理纠纷的相关法律、法规和政策适用等内容进行辅导。镇街定期举办专题会议，共同探讨和处理复杂疑难纠纷，提高顾问律师处理基层矛盾纠纷的能力。三是认真摸查调研，明确本地软弱涣散村（居）两委或矛盾问题较多的重点村（社区）名单，研究服务需求清单，研究服务产品目录，制定专门工作方案。适当提高担任这类村（社区）法律顾问的补贴金额，签约律师事务所以加强服务人数、增加服务次数、提供团队式服务等方式，集中力量化解纠纷、维护基层稳定，展现专业法律服务的价值和成效。四是适时集中开展一村（社区）一法律顾问工作宣传月活动，形式多样、突出亮点、形成声势，不断提升这项工作的公众知晓率和参与度。

附件：视察团名单附件

视察团名单

团长：

陈华杰 省政协常委，社会和法制委员会副主任，省法院原副院长、党组原副书记

成员：

佟 缊 省政协常委，社会和法制委员会副主任，省检察院原副检察长、党组原副书记

贺恒芳 省政协社会和法制委员会专职副主任

张 渝 省政协常委，省监察厅副厅长

秦通海 省政协委员，省纪委原常委、省委巡视组组长

李柏阳 省政协委员，省法制办党组书记

罗维羽 省政协委员，广东物资集团公司董事总经理、党委副书记

罗立峰 省政协委员，省南粤交通投资建设有限公司副总经理

林亚茗（女）省政协特聘委员，南方日报社时政新闻部高级记者

欧永良 省政协特聘委员，中华全国律师协会副会长、广东省法学会副会长、广东省律师协会会长、广东合盛律师事务所主任

王 兵 省司法厅律师工作管理处调研员

工作人员：

全美华（女）社会和法制委员会办公室副调研员

严嘉文（女）社会和法制委员会办公室副主任科员

报：省政协主席、副主席、秘书长、省委办公厅、省政府办公厅

送：省政协各专门委员会主任、副秘书长、纪检组组长、机关巡视员、各专门委员会专职副主任、机关副巡视员、省司法厅

发：韶关市政府、市政协、视察团成员、机关各处室

政协广东省委员会办公厅2016年11月18日印